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【易誤解】美國無償軍援跳票?台灣不得不接受貸款?兩不同項目混淆

你可以先知道:

(1)美國 2023 年度《國防授權法案》中對台灣通過了軍事贈款和貸款兩項,但《綜合撥款法案》僅通過貸款。

(2)依照美國法規制度,授權法案通過本就不代表可直接得到援助,還需要通過撥款法案,「跳票」的說法並非事實。

(3)台灣可以自行評估是否要向美國貸款,「不得不接受」的說法是錯誤訊息。

網傳「美無償軍援竟跳票 貸款台灣必須 12 年內償還」的新聞訊息。經查證,美國 2023 年度《國防授權法案》中對台灣通過了軍事贈款和貸款兩項;而按照美國法規制度,原本授權法案通過就不代表可以直接得到援助,還需要通過撥款法案,才能確保款項到位,故後續《綜合撥款法案》僅通過貸款一項並非罕見的狀況,並非無償軍援改成貸款或取消;此外,台灣可以自行評估是否要向美國貸款,不是美國通過相關法案台灣就必須接受。援助跟融資實為不同的項目,新聞標題易造成誤解。

美國無償軍援改成貸款?


原始謠傳版本:
美無償軍援竟跳票 貸款台灣必須12年內償還 | CTWANT | LINE TODAY

並在通訊軟體和社群平台流傳:


查證解釋:

美國對台灣的軍事援助


(一)《國防授權法案》(National Defense Authorization Act,NDAA):

2022 年 12 月 15 日,美國參議院通過 2023 年度《國防授權法案》,根據參議院外交委員會(United States Senate Committee on Foreign Relations)在官網發布的資訊,該法案中和台灣有關的是「台灣增強韌性法案」(Taiwan Enhanced Resilience Act)。

查核記者檢視法案原文,內容主要授權美國國務院可以透過「外國軍事融資」(Foreign Military Financing,FMF)計畫,在 2023 年到 2027 年間提供台灣總額最高不超過 20 億美元的「直接貸款」(direct loan),還款期限為 12 年。

而除了「直接貸款」,法案還授權美國國務院可在 2023 年到 2027 年間,提供台灣國防部每年最高 20 億美元(5 年最高 100 億美元)的「無償贈款」(Foreign Military Finance grant assistance)。

另外,《國防授權法案》還修改了 1961 年美國《援外法案》(Foreign Assistance Act of 1961),授權美國總統可以指示從國防部提取防衛物資或服務給台灣,每年總額最高 10 億美元。

而新聞所提到的無償軍援和貸款,就是指「外國軍事融資」計畫。根據美國國防安全合作局(Defense Security Cooperation Agency)官網資訊解釋,該計畫可以透過贈款(無需償還)或直接貸款的方式,把資金提供給合作夥伴國家。

簡單來說,在《國防授權法案》中,美國對台灣的軍事援助,贈款和貸款這兩項目前都通過了授權;所以,並不是「無償軍援」變成「貸款」,這兩項本來就都有

(二)但通過「授權法案」並不代表台灣就能直接得到美國的援助款項,還有最後一關:「撥款法案」。《中央社》2022 年 12 月 16 日的報導即指出:「根據美國立法規則,授權法案僅明定支出項目,為各項計畫設定支出上限,只有撥款法案有權決定美國財政資金如何支配。」

外交部對美國通過《國防授權法案》的回應中也指出:「依據美國相關法規制度,NDAA 立法完成後,尚待於撥款法中相應納入具體金額,方可確保款項到位。」也就是說,授權法案只是授權美國相關單位可以這麼做,但美國政府的資金預算不一定就會這麼安排,美國對台灣的軍援方式以及實際金額究竟如何,最終都是依撥款法案的結果來決定。

根據美國《國防新聞》週刊(Defense News)2022 年 12 月 16 日報導,美國國會在協商撥款法案期間便出現意見分歧的狀況,撥款委員會希望以貸款的方式援助台灣,但外交委員會希望透過贈款的方式直接把錢給台灣。

撥款委員主要是擔心國務院的預算不足,若向台灣提供贈款,可能會對其他項目(如烏克蘭的人道救援)產生排擠現象;美國國務院撥款小組主席、民主黨參議員昆斯(Chris Coons)向《國防新聞》表示:「小組委員會面臨很大的壓力,對許多國家做出的承諾超出了我們的承受能力。」

(三)2022 年 12 月 20 日,美國國會兩黨議員完成協商,公布規模 1.66 兆美元的 2023 年度《綜合撥款法案》,在台灣部分,其中僅列入《國防授權法案》通過的軍事貸款,贈款未納入撥款項目中。

綜合《聯合新聞網》《自由時報》《關鍵評論網》報導,這顯示這筆預算(贈款)雖有開支法源,但在第一年度尚無資金到位。外交部表示,這樣的發展在歷年的美國預算程序中並非罕見,最主要的原因在於「授權法」與「撥款法」的立法是在不同委員會中同時進行。

外交部發言人歐江安指出,拜登政府在 2022 年初就向國會提出 2023 會計年度預算需求,政府若有新增支出,必須說明如何在現有預算規模中找到經費來源以維持財政合理性。因此一些在上週才獲通過的 2023 國防授權法案中,由國會新增授權且涉及高額經費的項目「尚不及在年度撥款法案中立即處理」,外交部會持續和美方溝通。

台灣不得不接受貸款?


(一)《自由亞洲電台》(RFA)近期對此訪問軍事評論家梅復興,他先解釋,《國防授權法案》雖然規定了軍援的額度,但是不是就能夠撥款,還要看國會撥款委員會的決定。

因此如果因為美國本身財政因素,或者撥款委員會沒有批准足額援助,台灣有需要時,可以用貸款額度補足。但如果台灣政府評估認為沒有需要,「當然也可以不貸」

(二)此外,早在 2021 年時,美國聯邦參議員就曾提出類似的法案:「台灣威懾法」(Taiwan Deterrence Act),內容授權美國政府每年對台灣提供 20 億美元的「外交軍事融資」。

根據《自由時報》《中央廣播電臺》報導,當時國防部長邱國正接受立法院外交委員會質詢,立委溫玉霞詢問,外交軍事融資是有償還是無償?我方是否接受?

邱國正表示,尚不清楚美方提出的法案細節,同意不同意要看內容,並非美方把方案交給我方,我方就得照辦,若方案對我方有利,當然就討論可以接受到什麼地步,「不可能硬吞」。

【2022/12/28 更新】

MyGoPen 針對上述問題實際詢問外交部,對於「無償軍援跳票」的說法,外交部先解釋,2023 年度《國防授權法案》已為提供「援贈」及「貸款」建立法源依據,而「撥款法」已先將貸款部分納入,未來如何後續推動,有待美國行政及立法部門等相關各方持續討論協商。

而正如同前述所提到的,「授權法」與「撥款法」由不同委員會主管,也有各自的立法程序,兩者間的項目有落差是常見的情況,涉及到新增或高金額的項目更是如此。外交部指出,單純以「無償軍援跳票」扭曲,不僅不能反映實際情況,更是刻意醜化台美關係,傷害美國會友人立法的美意。

至於臺灣是否不得不接受軍事貸款?外交部回應,20 億美元貸款必須經過台美雙方合意,不是強迫推銷。也就是說,如果台灣不需要貸款,美國也絕不會強迫。美方當初的立法目的是希望透過2023 年度《國防授權法案》確保台灣在需要的時候可以動支上述 5 年共 100 億美元的額度,在美國自身預算有限的前提下,保留台灣運用上述資金的彈性。

結論


(一)美國的「外國軍事融資」(Foreign Military Financing,FMF)有兩種,一是「無償贈款」(grant),二是「直接貸款」(direct loan);《國防授權法案》中,對台灣皆通過了這兩項。

(二)「授權法案」通過本來就不代表台灣可以直接得到美國的援助款項,根據美國法規制度,還必須通過「撥款法案」,才能確保款項到位,並非指「跳票」的說法,相關描述易造成誤解。

(三)台灣可自行評估是否要向美國貸款,並非「不得不接受」貸款。

資料來源:

United States Senate Committee on Foreign Relations - Risch on Final Passage of FY2023 NDAA
United States Senate Committee on Foreign Relations - FY2023 National Defense Authorization Act
Defense Security Cooperation Agency - FOREIGN MILITARY FINANCING (FMF)
中央社 - 美參眾院通過國防授權法案不等於撥款 軍援台灣金額仍有變數
外交部 - 有關美國聯邦參議院通過「2023會計年度國防授權法案」事,外交部回應如下
Defense News - Congress clashes on loans vs. grants for Taiwan military aid
聯合新聞網 - 美國會商定撥款法案 台灣可得軍事貸款沒有無償軍援
自由時報 - 美國會商定「撥款法案」 供台20億美元軍事貸款 未列無償軍援
關鍵評論網 - 美國會公布年度撥款法案,對台5年100億美元「無償軍援」未列入,外媒稱「台灣的挫敗」
RFA - 事實查核 | 美國軍援台灣,台灣要不要還錢?
自由時報 - 美參議員提對台軍事融資 邱國正:會討論但不硬吞
中央廣播電臺 - 台灣威懾法案 邱國正:同意不同意要看內容
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